KABAHATLER KANUNU'NUN 3'ÜNCÜ MADDESİNİN İPTALİNDEN SONRA GELİNEN NOKTA

Cahit YERCİ

Gelirler Başkontrolörü
Vergi Sorunları Dergisi
18 Aralık 2006 Pazartesi, Dünya

Anayasa Mahkemesi, 22/07/2006 tarihli ve 26236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (2005/108 Esas, 2006/35 Karar Sayılı) 01/03/2006 tarihli kararıyla, Kabahatler Kanunu'nun 3'üncü maddesini iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesi, iptalin doğuracağı hukuki boşluğu kamu yararını ihlal edici nitelikte gördüğünden, iptal kararının, Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihten altı ay sonra, 22/01/2007 tarihinde yürürlüğe girmesini kararlaştırmıştır.

Kabahatler Kanunu'nun Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilen 3'üncü maddesi, adı geçen kanunun genel hükümlerinin diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanacağını hükme bağlamaktadır. Söz konusu genel hükümler adı geçen kanunun birinci kısmında, 1 il‰ 31'inci maddelerinde yer almaktadır. Bu maddeler, kanunun amacına ve kapsamına, kabahat tanımına, kanunun genel niteliğine, kanunilik ilkesine, yer ve zaman bakımından uygulamaya, kabahatten dolayı sorumluluğa, idari yaptırımların türlerine, soruşturma ve yerine getirme zamanaşımına, idari yaptırım kararı verme yetkisine, idari yaptırım kararlarına karşı başvurulacak kanun ve itiraz yollarına ilişkin hükümler içermektedir.

Kanunun 2'nci maddesindeki genel hüküm, kabahati tanımlamaktadır. Buna göre, kabahat, "kanunca karşılığında idari yaptırım uygulanması öngörülmüş haksızlık" tır. İdari yaptırım ise, kanunun 16'ncı maddesi gereğince, idari para cezasından ve idari tedbirlerden (mülkiyetin kamuya geçirilmesinden ve diğer idari tedbirlerden) oluşmaktadır. Herhangi bir kanunda yer alan bir idari yaptırım, Kabahatler Kanunu'nun 3'üncü maddesindeki gönderme uyarınca, kabahat sayılır ve adı geçen kanunun genel hükümlerine tabi olur. Kabahatler Kanunu'nun genel hükümleri arasında idari yaptırımlara karşı yargı yoluna başvurma da düzenlenmiş bulunduğundan, diğer kanunlardaki kabahatlere de, ilgili kanununda getirilmiş usul ve esaslar ne olursa olsun, bu düzenleme uygulanır. Bu bağlamda, idari yaptırımlara muhatap olanlar 15 gün içinde sulh ceza mahkemesine, sulh ceza mahkemesinin verdiği kararlara karşı da 7 gün içinde ağır ceza mahkemesine başvurabilirler (Kabahatler Kanunu m. 27, 29). Bu hükümlerle idari yaptırımlarla ilgili uyuşmazlıkları çözme görevi, idari yargıdan alınıp adli yargıya verilmektedir.

Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararının gerekçesini de temelde bu olgu oluşturmuştur. İptalin gerekçesi, kararda "Anayasa'da idari ve adli yargının ayrılığı kuralının kabul edildiği, bu ayrım uyarınca, idarenin kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemlerinin idari yargı, özel hukuk alanına giren işlemlerinin de adli yargının denetimine tabi olacağı, buna bağlı olarak idari yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adli yargının görevlendirilmesi konusunda yasa koyucunun geniş takdir yetkisinin bulunduğunu söylemenin ve (...) idare hukuku esaslarına göre tesis edilen bir idari işlemin, sadece para cezası yaptırımı içermesine bakılarak denetimin idari yargı alanından çıkarılarak adli yargıya bırakılmasının olanaksız olduğu, bu durumda, itiraz konusu kuralla diğer yasalardaki kabahatlere yollama yapılarak, yalnızca yaptırımın türünden hareketle ve idari yargının denetimine tabi tutulması gereken alanlar gözetilmeden, bunları da kapsayacak biçimde başvuru yolu, itiraz, bunlara ilişkin usul ve esasların değiştirilmesinin Anayasa'nın 125'inci ve 155'inci maddelerine aykırı" olduğu şeklinde ifade edilmiştir. Kısacası, Anayasa Mahkemesi, Kabahatler Kanunu'nun 3'üncü maddesini idari yargının denetimine tabi alanları adli yargının alanına taşıması nedeniyle iptal etmiştir.

İptal kararıyla gelinen, daha doğrusu iptal kararının yürürlüğe gireceği 22/01/2007 tarihi itibariyle gelinecek noktada şu hususlar geçerli olacaktır:

· İptal kararı idari yargı yerine adli yargının görevlendirilmiş olmasının Anayasa'ya aykırı olması gerekçesiyle alınmışsa da, iptalin sonuçları bu gerekçeyle sınırlı kalmayacak ve çok daha geniş konuları ilgilendirecektir. Bu bağlamda, Kabahatler Kanunu'nun genel hükümlerinin özel kanunlarda yer alan idari yaptırımlara uygulanamaması salt kanun yoluna başvurma usulüyle sınırlı olmayacak, diğer bütün genel hükümler de bunlara uygulanamaz hale gelecektir.

· Diğer kanunlardaki idari yaptırım öngörülmüş hiçbir fiil, kendi kanunu kabahat olarak adlandırmadıkça, kabahat olarak adlandırılmayacaktır.

· Diğer kanunlarda yer alan idari yaptırımlara karşı yapılan başvuruların incelenmesi sürecinde Kabahatler Kanunu'nun 27/1'inci maddesini işletmemek gerekecektir. Bunun bir başka anlatımı, söz konusu idari yaptırımlara karşı olan uyuşmazlıklarda sulh ceza mahkemelerinin değil, idari yargı yerlerinin görevli olacağıdır. Kabahatler Kanunu'nun "idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararına karşı, kararın tebliği ya da tefhimi tarihinden itibaren en geç on beş gün içinde sulh ceza mahkemesine başvurulabilir. Bu süre içinde başvurunun yapılmamış olması halinde idari yaptırım kararı kesinleşir" hükmünü içeren 27/1'inci maddesi, aynı kanunun 3'üncü maddesi iptal edildikten sonra, yalnızca, Kabahatler Kanunu'nun ikinci kısmında "Çeşitli Kabahatler" başlığı altında düzenlenen fiillere yönelik bir madde halini almaktadır.

· Kabahatler Kanunu'nun genel hükümlerinin uygulaması, yalnızca, adı geçen kanunun ikinci kısmında yer alan kabahatlerle sınırlı olacaktır.

· Diğer kanunlarda yer alan idari yaptırımlara karşı 22/01/2007 tarihinden sonra sulh ceza mahkemelerinde açılan davalarda mahkemelerin görevsizlik kararı verecekleri açıktır. Ancak, söz konusu yaptırımlarla ilgili olarak 22/01/2007 tarihine kadar açılan davalarda anılan mahkemelerin önlerine gelen davaları çözümlemeye devam edip etmeyecekleri çok belirli olmayan, tartışmalı bir husustur.

· Kabahatler Kanunu'nun genel hükümleri arasında zamanaşımı ve cezalarda indirim gibi hükümler bulunduğundan ve söz konusu hükümler çoğunlukla ilgili kanunlardaki hükümlerden farklı olduğundan 22/01/2007 tarihinden önceki ve sonraki dönemler için devletin ve yurttaşın hukukunu yakından ilgilendiren önemli uygulama farklılıkları doğacaktır. Hatta 22/01/2007 tarihinden önceki dönemlere ilişkin uygulama Kabahatler Kanunu'nun yürürlüğe girdiği tarih (01/06/2005) öncesi ve sonrası dönem olarak da farklılaşacaktır.

VERGİLEMEDE MEDENİ İŞBÖLÜMÜ VE İŞBİRLİĞİ

Cahit YERCİ

Gelirler Başkontrolörü
(20 Ekim 2005 Perşembe, Dünya)

Egemenlik kayıtsız şartsız Türk ulusunundur; Türk ulusu egemenliğini Anayasa'nın koyduğu esaslara göre yetkili organları eliyle kullanır (Anayasa m.6). Ulusal egemenliğin kullanımında yetkili organlar yasama, yürütme ve yargı organlarından oluşmaktadır. Yasama yetkisi Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne, yürütme yetkisi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'na, yargı yetkisi ise bağımsız mahkemelere aittir (Anayasa m.7, 8, 9).

Yasama, yürütme ve yargı yetkilerinin farklı organlara bırakılmış olması kuvvetler ayrılığı ilkesi olarak ifade edilmektedir. Anayasa'mızın başlangıç hükümlerinde, bu ilke, "medeni işbölümü ve işbirliği" olarak ortaya konmaktadır. Buna göre, devlet organları arasında bir üstünlük sıralaması anlamına gelmemekte olan kuvvetler ayrılığı, belli devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliğidir; üstünlük ise Anayasa'da ve kanunlardadır.

"Medeni işbölümü ve işbirliği" ilkesinin yansıdığı önemli alanlardan birisini de vergi oluşturmaktadır. Vergi alanında, yasama, yürütme ve yargı erklerinin her biri belli yetkileri ve hakları kullanmaktadır.

Yasama: Vergilerin konulması, değiştirilmesi ve kaldırılması kanunla olmaktadır (Anayasa m.73). Kanun koymak, kaldırmak ve değiştirmek görev ve yetkisi ise, Anayasa'nın 87'nci maddesi hükmü gereğince, TBMM'ye aittir. Bu bağlamda, vergi koyma, kaldırma ve değiştirme yetkisi de Anayasa hükmü gereğince, yasama organı TBMM'ye ait olmaktadır.

Yasama organında kabul edilmiş ve yayımlanarak yürürlüğe girmiş bir vergi kanununun Anayasa'ya aykırılık iddialarına temel oluşturabilecek hükümleri olabilmektedir. Böyle durumlarda, yasama organı içinde yer almakta olan iktidar ve ana muhalefet partisi Meclis gruplarının ve Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az beşte birine eşit üyelerin Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla, Anayasa Mahkemesi'nde iptal davası açma hakkı bulunmaktadır (Anayasa m.150, 151).

Yürütme: TBMM'ce kabul edilen vergi kanunu, on beş gün içinde Cumhurbaşkanı'nca yayımlanmaktadır. Cumhurbaşkanı yayımlanmasını kısmen ya da tamamen uygun bulmadığı vergi kanununu, uygun bulmama gerekçesiyle birlikte bir daha görüşülmek üzere aynı süre içinde TBMM'ye geri gönderebilmektedir. TBMM geri gönderilen kanunu aynen kabul ederse, kanunun yayımlanması gerekmektedir (Anayasa m.89). Cumhurbaşkanı'nın, Anayasa'ya şekil ve/veya esas yönünden aykırı olduğu iddiasıyla Anayasa Mahkemesi'nde iptal davası açma hakkı bulunmaktadır. (Anayasa m.148, 150, 151).

Anayasa'nın "Vergi Ödevi" başlıklı 73'üncü maddesinde Bakanlar Kurulu'na yetki verilebileceği hükme bağlanmıştır. Bakanlar Kurulu'na kanunla verilebilecek bu yetki, vergi koymayı, kaldırmayı ve değiştirmeyi içermez. Bu yetki, vergi kanunlarının içerdiği muaflıklarda, istisnalarda, indirimlerde ve oranlarda kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmakla sınırlıdır.

Kanunla belli vergisel düzenlemeleri yapma yetkisi Bakanlar Kurulu'nun yanı sıra idareye de verilmektedir. Ayrıca, idare, kanun hükümleri gereğince ve bu hükümler çerçevesinde vergi tarh etme, tahakkuk ettirme, tahsil etme ve ceza kesme gibi vergisel işlemleri gerçekleştirmektedir.

Yargı: Vergi alanında yetki kullanan yargı organları Anayasa Mahkemesi, Danıştay, bölge idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinden oluşmaktadır.

Anayasa Mahkemesi'nin görev ve yetkilerinden biri de kanunların Anayasa'ya şekil ve esas yönden uygunluğunu denetlemektir (Anayasa m. 148). Anayasa Mahkemesi, bu çerçevedeki denetiminde bir vergi kanununu kısmen ya da tamamen iptal ettiğinde, söz konusu hükümler, iptal kararının Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Anayasa Mahkemesi'nin vergi kanununun tamamını ya da bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni bir uygulamaya yol açacak şekilde bir hüküm tesis etme yetkisi bulunmamaktadır. Bu bağlamda, Anayasa Mahkemesi'nin vergi alanındaki yetkisi, Anayasa'ya uygun olmadığı saptanan vergi hükümlerini iptal etmekle sınırlıdır (Anayasa m.153).

Anayasa'nın 125'inci maddesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu hükme bağlanmıştır. İdarenin vergisel işlemlerine karşı açılacak davalara ilişkin yargı sürecinde ilk inceleme yeri olarak vergi mahkemesinin, itiraz yeri olarak bölge idare mahkemesinin ve temyiz yeri olarak da Danıştay'ın görev ve yetkisi bulunmaktadır. Ayrıca, Danıştay, ilk derece mahkemesi olarak, vergiyle ilgili Bakanlar Kurulu kararlarını ve bakanlıkların ve kamu kuruluşlarının ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlerini inceleyerek karara bağlamaktadır. Söz konusu yargı yetkisi, Anayasa'nın 125'inci maddesi hükmü gereğince, vergiye ilişkin idari işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır ve bu yetkinin, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde olacak ya da takdir yetkisini kaldıracak şekilde kullanılması mümkün değildir.

Ayrıca, yukarıda belirtilen yargı yerlerinin, baktıkları vergisel davalarda, uygulanacak hükümleri Anayasa'ya aykırı gördüğü ya da taraflardan birisinin ileri sürdüğü Anayasa'ya aykırılık iddiasını ciddi bulduğu hallerde, Anayasa'ya uygunluk denetimi için konuyu Anayasa Mahkemesi'ne taşıma olanağı bulunmaktadır (Anayasa m. 152).

Sonuç: Yasama, yürütme ve yargı organlarının "medeni işbölümü ve işbirliği" ilkesi temelinde vergi alanında kullanmakta olduğu yukarıda belirtilen yetkiler, Anayasa'nın ve kanunların, başka bir deyimle, hukukun üstünlüğünün sağlanmasının temelidir. Mükellef haklarının gerçek güvencesi de bu temelde oluşur.

VERGİ HARCAMALARININ DENETİMİ

 

Yazar: Cahit YERCİ

Gelirler Başkontrolörü
(23 Ocak 2006 Pazartesi Dünya)

Vergi harcamaları, vergi muaflıkları, istisnaları ve indirimlerinden oluşmaktadır. Düşük vergi oranları da vergi harcamaları kapsamındadır.

Vergi harcamaları, vergi tabanını daraltır ve bu suretle devletin vergi gelirlerini azaltır. Vergi muaflık ve istisnaları ile indirimlerine vergi harcaması denilmesinin nedeni budur. Vergi mükellefi bakımından ise, vergi harcamasının etkisi vergininkinin tersidir. Vergi gelir azaltırken, vergi harcaması gelir artırır.

Vergi harcamaları, devletin yapısını ve niteliğini, görev ve yükümlülüklerini, bireylerin haklarını ve özgürlüklerini belirleyen ve güvenceye bağlayan Anayasa hükümleriyle yakından ilgilidir. Ayrıca, vergilendirmeye ilişkin anayasal ilkeler de vergi harcamalarının belirlenmesinde etkendir. Sözgelimi, herkesin mali gücüne göre vergi ödemesini öngören anayasal ilkenin yaşama geçirilmesi araçlarından biri de vergi harcamalarıdır (AYMK E.89/6, E.94/85, E.03/9, E.03/11, Şahnaz GEREK, Ali Rıza AYDIN, Anayasa Yargısı ve Vergi Hukuku, s.35). Bu bağlamda, vergi harcamalarının hukuksal dayanağını ve hukuka uygunluğunu Anayasa hükümlerinde aramak gerekir. Ancak, bu, her vergi harcamasının Anayasa'ya uygun olduğu anlamına gelmez.

Anayasa'da vergi harcamalarına dönük doğrudan tek hüküm, 73'üncü maddede yer almaktadır. Bu hükme göre, vergilerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisi Bakanlar Kurulu'na verilebilmektedir. Yukarı ve aşağı sınırlar, ancak muaflık, istisna, indirim ve oranlara ilişkin hükümlere atıf yapılarak düzenlenebilir. Buradan, vergi harcamalarının da kanunla düzenlenmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Bu bağlamda, vergi harcamalarına varlık kazandıran ilk hukuksal metin kanundur.

Kanunun verdiği yetki çerçevesinde çıkarılan Bakanlar Kurulu kararlarının ise, yeni bir vergi harcaması ihdas etmeden, mevcut vergi harcaması hükümlerinde değişiklik yapması ve bununla sınırlı düzenleme içermesi gerekir. Bunun yolu da, eğer gerek varsa, Bakanlar Kurulu'nun kanundaki vergi harcamasına ilişkin parasal değerlerde enflasyonun yarattığı aşınmayı gidermenin ötesinde bir yetki kullanmamasıdır. Aksi bir tutum Anayasa'ya aykırılık tartışmasını gündeme getirecektir.

Kanunun vergi harcaması ihdas eden hükümlerinin Anayasa'ya uygunluğunun denetimi yapılabilir. Bu konuda Anayasa Mahkemesi yetkilidir. Kanunun Bakanlar Kurulu'na yetki veren hükümleri de bu kapsamda yer alır.

Bakanlar Kurulu'nun kanundan aldığı yetki çerçevesinde yaptığı düzenlemeler ise, Anayasa Mahkemesi'nin denetimi kapsamı dışındadır.

Bakanlar Kurulu'nun kanunla verilen yetkiyi kullanmak suretiyle yaptığı vergi harcamalarına ilişkin düzenlemelerin denetimi idari yargının konusuna girer. Bu konuda yetki ilk derece mahkemesi olarak Danıştay'a aittir. Söz konusu yetki, Bakanlar Kurulu kararı ile yapılan düzenlemenin hukuka uygunluğunun denetimiyle sınırlıdır. Bu bağlamda, söz konusu yargı denetiminin vereceği sonuç, verilen yetkinin çerçevesi dışına çıkılmamış olması koşuluyla, Bakanlar Kurulu'nca yapılan düzenlemenin hukuka uygunluğunun saptanması olacaktır.

Bakanlar Kurulu'nun vergi harcamalarına ilişkin bir düzenleme yaparken kanunun verdiği yetki içinde hareket etmesi, tek başına, yapılan düzenlemenin Anayasa'ya uygunluğunu sağlamak için yeterli değildir. Bir başka deyimle, yetki çerçevesi içinde kalınmakla birlikte yapılan düzenlemenin Anayasa'ya uygun olmadığı durumlarla karşılaşılabilecektir. Böyle durumlarda Anayasa'ya aykırı düzenlemenin Anayasa yargısı yoluyla ortadan kaldırılması olanağı bulunmamaktadır. Hukuk devleti ilkeleri çerçevesinde bu çok önemli bir sakınca oluşturmaktadır.

Anayasa'nın 73'üncü maddesinde Bakanlar Kurulu'na verilecek yetkinin alt ve üst sınırlarının belirlenmesi koşul olarak getirilmişse de, bu sınırların sınırlarının ne olacağı belirlenmemiştir. Bu, çok düşük (hatta sıfır) alt sınırlar ve çok yüksek üst sınırlar belirlenerek Bakanlar Kurulu'na yetki verilmesine, Bakanlar Kurulu'nun da bu yetkiyi kullanmak suretiyle vergi harcamalarını olağanüstü bir şekilde artırmasına ve yararlanma gereksinmesi olmayan kesimlere de vergi harcamalarını yaymasına yol açmaktadır.

Daha önce vergi harcamalarının mali güce göre vergilendirmenin bir aracı olduğunu vurgulamıştık.

Bakanlar Kurulu'na verilen geniş yetkiler çerçevesinde belirlenen vergi harcamalarının önemli bir kısmı ise, tam ters bir işlev görmekte, deyim yerindeyse, mali güce göre vergilendirmemenin aracı olmaktadır.

Kamu yararına uygun olmayan bu durumun ortadan kaldırılmasının, ne yazık ki, toplumsal denetim dışında başka bir yolu bulunmamaktadır.