VERGİ HARCAMALARININ DENETİMİ

 

Yazar: Cahit YERCİ

Gelirler Başkontrolörü
(23 Ocak 2006 Pazartesi Dünya)

Vergi harcamaları, vergi muaflıkları, istisnaları ve indirimlerinden oluşmaktadır. Düşük vergi oranları da vergi harcamaları kapsamındadır.

Vergi harcamaları, vergi tabanını daraltır ve bu suretle devletin vergi gelirlerini azaltır. Vergi muaflık ve istisnaları ile indirimlerine vergi harcaması denilmesinin nedeni budur. Vergi mükellefi bakımından ise, vergi harcamasının etkisi vergininkinin tersidir. Vergi gelir azaltırken, vergi harcaması gelir artırır.

Vergi harcamaları, devletin yapısını ve niteliğini, görev ve yükümlülüklerini, bireylerin haklarını ve özgürlüklerini belirleyen ve güvenceye bağlayan Anayasa hükümleriyle yakından ilgilidir. Ayrıca, vergilendirmeye ilişkin anayasal ilkeler de vergi harcamalarının belirlenmesinde etkendir. Sözgelimi, herkesin mali gücüne göre vergi ödemesini öngören anayasal ilkenin yaşama geçirilmesi araçlarından biri de vergi harcamalarıdır (AYMK E.89/6, E.94/85, E.03/9, E.03/11, Şahnaz GEREK, Ali Rıza AYDIN, Anayasa Yargısı ve Vergi Hukuku, s.35). Bu bağlamda, vergi harcamalarının hukuksal dayanağını ve hukuka uygunluğunu Anayasa hükümlerinde aramak gerekir. Ancak, bu, her vergi harcamasının Anayasa'ya uygun olduğu anlamına gelmez.

Anayasa'da vergi harcamalarına dönük doğrudan tek hüküm, 73'üncü maddede yer almaktadır. Bu hükme göre, vergilerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisi Bakanlar Kurulu'na verilebilmektedir. Yukarı ve aşağı sınırlar, ancak muaflık, istisna, indirim ve oranlara ilişkin hükümlere atıf yapılarak düzenlenebilir. Buradan, vergi harcamalarının da kanunla düzenlenmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Bu bağlamda, vergi harcamalarına varlık kazandıran ilk hukuksal metin kanundur.

Kanunun verdiği yetki çerçevesinde çıkarılan Bakanlar Kurulu kararlarının ise, yeni bir vergi harcaması ihdas etmeden, mevcut vergi harcaması hükümlerinde değişiklik yapması ve bununla sınırlı düzenleme içermesi gerekir. Bunun yolu da, eğer gerek varsa, Bakanlar Kurulu'nun kanundaki vergi harcamasına ilişkin parasal değerlerde enflasyonun yarattığı aşınmayı gidermenin ötesinde bir yetki kullanmamasıdır. Aksi bir tutum Anayasa'ya aykırılık tartışmasını gündeme getirecektir.

Kanunun vergi harcaması ihdas eden hükümlerinin Anayasa'ya uygunluğunun denetimi yapılabilir. Bu konuda Anayasa Mahkemesi yetkilidir. Kanunun Bakanlar Kurulu'na yetki veren hükümleri de bu kapsamda yer alır.

Bakanlar Kurulu'nun kanundan aldığı yetki çerçevesinde yaptığı düzenlemeler ise, Anayasa Mahkemesi'nin denetimi kapsamı dışındadır.

Bakanlar Kurulu'nun kanunla verilen yetkiyi kullanmak suretiyle yaptığı vergi harcamalarına ilişkin düzenlemelerin denetimi idari yargının konusuna girer. Bu konuda yetki ilk derece mahkemesi olarak Danıştay'a aittir. Söz konusu yetki, Bakanlar Kurulu kararı ile yapılan düzenlemenin hukuka uygunluğunun denetimiyle sınırlıdır. Bu bağlamda, söz konusu yargı denetiminin vereceği sonuç, verilen yetkinin çerçevesi dışına çıkılmamış olması koşuluyla, Bakanlar Kurulu'nca yapılan düzenlemenin hukuka uygunluğunun saptanması olacaktır.

Bakanlar Kurulu'nun vergi harcamalarına ilişkin bir düzenleme yaparken kanunun verdiği yetki içinde hareket etmesi, tek başına, yapılan düzenlemenin Anayasa'ya uygunluğunu sağlamak için yeterli değildir. Bir başka deyimle, yetki çerçevesi içinde kalınmakla birlikte yapılan düzenlemenin Anayasa'ya uygun olmadığı durumlarla karşılaşılabilecektir. Böyle durumlarda Anayasa'ya aykırı düzenlemenin Anayasa yargısı yoluyla ortadan kaldırılması olanağı bulunmamaktadır. Hukuk devleti ilkeleri çerçevesinde bu çok önemli bir sakınca oluşturmaktadır.

Anayasa'nın 73'üncü maddesinde Bakanlar Kurulu'na verilecek yetkinin alt ve üst sınırlarının belirlenmesi koşul olarak getirilmişse de, bu sınırların sınırlarının ne olacağı belirlenmemiştir. Bu, çok düşük (hatta sıfır) alt sınırlar ve çok yüksek üst sınırlar belirlenerek Bakanlar Kurulu'na yetki verilmesine, Bakanlar Kurulu'nun da bu yetkiyi kullanmak suretiyle vergi harcamalarını olağanüstü bir şekilde artırmasına ve yararlanma gereksinmesi olmayan kesimlere de vergi harcamalarını yaymasına yol açmaktadır.

Daha önce vergi harcamalarının mali güce göre vergilendirmenin bir aracı olduğunu vurgulamıştık.

Bakanlar Kurulu'na verilen geniş yetkiler çerçevesinde belirlenen vergi harcamalarının önemli bir kısmı ise, tam ters bir işlev görmekte, deyim yerindeyse, mali güce göre vergilendirmemenin aracı olmaktadır.

Kamu yararına uygun olmayan bu durumun ortadan kaldırılmasının, ne yazık ki, toplumsal denetim dışında başka bir yolu bulunmamaktadır.